关于农村学前教育问题的调查报告
省委、省政府： 去年11月，省教育厅下发了《关于普及全省农村学前三年教育指导意见的通知》，这对促进全省农村学前教育的健康发展将起到重要的作用。为贯彻落实省教育厅的“指导意见”，由省宋庆龄基金会牵头，与省儿童福利会、西安市社会科学院组成联合调查组，于今年2月10日至4月14日，历时30多天，先后到我省西安、宝鸡、咸阳、渭南、商洛、安康、汉中、延安、榆林等9市9县的50所公办和民办幼儿园，对农村学前
省委、省政府：
去年11月，省教育厅下发了《关于普及全省农村学前三年教育指导意见的通知》，这对促进全省农村学前教育的健康发展将起到重要的作用。为贯彻落实省教育厅的“指导意见”，由省宋庆龄基金会牵头，与省儿童福利会、西安市社会科学院组成联合调查组，于今年2月10日至4月14日，历时30多天，先后到我省西安、宝鸡、咸阳、渭南、商洛、安康、汉中、延安、榆林等9市9县的50所公办和民办幼儿园，对农村学前教育问题进行了调查研究，现将调查情况报告如下：
一、农村学前教育呈现新的发展态势
实施教育“十一五”规划以来，各级政府已将普及和发展农村学前三年教育提到议事日程，并以此作为关注民生、顺应民意，实现教育公平、推动教育均衡、协调发展的重要抓手，积极开展工作。目前，全省农村以公办幼儿园为主导，民办幼儿园为主体，公、民办并举的农村学前教育格局开始呈现，显示出新的发展态势。
一是农村广大家长对办好学前教育需求旺盛，幼儿入园率逐步上升。实践证明，普及九年制义务教育，对农村学前教育具有强大的拉动力，家长的教育观念发生了深刻变化，让适龄儿童接受良好的学前教育已成为广大家长的迫切需求。在本次调查的9个县中，都有家长为了让孩子上一所好的幼儿园，到县、镇租赁民房陪伴孩子入园的现象。府谷县老高川乡一位幼儿家长说，“现在生活水平提高了，为了让娃娃早些受到好的教育，哪怕多跑路、多花钱，都心甘情愿”。
二是各级政府对学前教育的重视程度在提高，工作力度在加大。在调查的9个县中，商南、泾阳、高陵、吴起、白河等县推进学前教育的一些做法值得借鉴。如地处陕、豫、鄂交界山区的商南县，突出抓了乡镇公办园的建设，以公办园为主体带动全县农村幼儿园的发展。该县共有16个乡镇，其中14个乡镇创建了公办中心幼儿园。地处关中平原的泾阳和高陵县，因地制宜，解放思想，以公办园为主导，民办园为主体，公、民办协同发展的思路，较好地解决了农村幼儿入园难的问题。地处大巴山北麓三面与湖北交界的白河县，从山区特点出发，探索如何办好寄宿制幼儿园的路子，为外出打工的家长解决了后顾之忧。该县共有民办园23所，入园幼儿1600多名，尤其是茅坪镇幼儿园，入园幼儿234名，惠及陕西、湖北、浙江、山东、四川等5个省和本县8个乡镇的幼儿入园，并根据农民需求开办了周托班（每周家长接送一次）、长托班（每学期家长接送一次），还为留守幼儿指派了“代理妈妈”，配备了“心理辅导员”。
三是民办幼儿园发展迅速，已经成为农村学前教育极其重要的力量。在调查的9个县中，有7个县民办园的数量多于公办园。据这9个县统计，公办园40个，民办园411个，公、民办园的比例为1：10.3，最突出的是城固县，公办园2个，民办园就有188个之多。民办园的教师和入园幼儿数量也明显多于公办园，为政府分担了普及学前三年教育的责任。吴起县蓓蕾幼儿园投资上千万元，入园幼儿938名，成为全县标准最高的幼儿园。由于民办园机制比较灵活，拥有很大的自主权，因而显得生机勃勃，对公办园形成了强大的挑战。
二、农村学前教育中亟待认真解决的几个突出问题
调查结果表明，我省农村学前教育是成绩和问题同在，机遇和挑战并存。当前亟待解决的问题有：
一是学前教育机构的管理体制不顺，没有经费和人员保障。调研中，9个县的教育行政部门普遍反映，学前教育经费从未纳入财政专项预算，一般是占用义务教育经费；幼儿教师没有纳入国家编制序列，多是在小学编制中调剂；职称评定是参照小教的职称进行，且大部分教师常年工作在基层，有的已工作了十七八年，没有参加过职称评定，民办园教师的职称，更是无人问津。幼儿园是多头管理，有的县是教育部门主管，有的县是妇联主管，还有的县是其他部门主管。如吴起县由县工农教育委员会主管，泾阳县由教育局成教股主管，合阳县是教育局的基教股和成教股合管。由于存在着多头、交叉等管理不顺的问题，不少县对幼教发展思路不清，对幼儿园管理乏力，服务不到位，严重制约了学前教育的发展。
二是幼儿园布局不合理，“入园难”的问题在偏远农村尤为突出。调查发现，城乡学前教育资源配置极不均衡，县城和城郊乡镇幼儿园密集，农村幼儿园极少，导致不少家距县城较远的家长，不得不进城租房陪伴幼儿入园，不仅增加了家庭的经济负担，也影响了他们正常的经济活动。没有经济条件租房“陪娃”的家庭，只得让孩子去上村子里私人办的家庭作坊式幼儿园，甚至上没有办园许可证的幼儿园；因家境贫困，什么园都不能上的孩子，只好跟着父母在农田里玩耍。不少公办幼儿园也都程度不同的存在着房屋简陋、场地狭小、设备陈旧等问题。有一个经济条件较好的县公办幼儿园，是由办公楼改造的，每班活动室面积只有十四五平方米，容纳幼儿高达70名左右，最多的竟达到89人，超出《幼儿园管理条例》规定人数近两倍。他们在那种空气浑浊、拥挤吵杂、设备简陋的环境下活动、生活，令人瞠目揪心。
三是民办幼儿园困难重重，亟需给予政策扶植。民办园都是个人出资，且大多为借款或贷款。投资者虽然热爱幼教事业，但也担心收不回成本，因而对幼儿园的发展心存顾虑。据调查，民办园既要还借还贷，又要负担房租、教师工资和培训等费用。一般的民办园，仅教师工资一项就要占到整个保育费收入的70—80%，而其现行收费标准偏低，基本是沿用上世纪90年代定的标准，如泾阳、商南、白河等县月保育费仅50—90元，经济状况好的吴起县也只收90—150元。相当多的农村幼儿园入不敷出，连支付教师工资也较困难，更无力扩大规模，提高保教质量。在一次民办园长座谈会上，一位园长谈到办园的艰难和无助时，泣不成声，在座的园长也都潸然泪下。他们渴望政府能给予民办园一定的经费支持和政策扶持，实现教育上的公平。
四是幼儿教师生活待遇过低、人心不稳定的问题十分突出。民办园教师实行聘任制，他们从早干到晚，超负荷运转，不仅工资很低，且寒暑假基本没有工资，更没有纳入任何社会保障体系，培训进修的机会很少，职称评定无人关心。白河、城固和商南县的民办园教师月工资在300-500元之间，高陵、扶风、合阳、泾阳县月工资在500-700元之间，府谷、吴起县月工资在700-1000元之间。一位民办园教师哭着说：“我已有16年教龄，现在每月工资不到400元，达不到政府规定的最低生活保障金，我把青春献给了幼教，没有多高的要求，只希望能增加点工资，养家糊口”。由于工资待遇太低，致使农村幼儿教师人心不安，流动性大；有一定专业水平的幼儿教师不愿在农村幼儿园任教，造成农村幼儿园师资质量不高，特别是专业素质与实际需要差距很大。
三、进一步加强农村学前教育工作的几点建议
发展农村学前教育是促进教育公平，构建和谐社会，满足人民群众对高质量教育需求的民心工程。综合研究各方面的意见，提出如下建议。
（一）理顺管理体制。切实落实农村学前教育的地位，把农村学前教育真正作为教育事业的重要组成部分，列入国民教育体系，纳入教育事业发展的统一规划和新农村建设的整体规划，建立起以政府投入为主、其他经济成分支持、社会力量参与和家庭适当分担的投入与保障机制。将农村幼儿园建设和学前教育经费列入财政预算，并做到逐年增加。同时，在学前教育财政投入上，应明确向贫困农村与偏远地区倾斜，缩小城乡差距，促进农村学前教育和谐公平发展。将公办园幼儿教师正式列入教师编制。考虑到一下子增加太多的编制，不符合目前我省经济发展现状，乃可采取在中小学富余编制中调剂，以后再逐步增加。理顺农村学前教育管理体系，进一步明确农村学前教育实行由各级教育部门主管，有关部门协作配合的管理体制，并在各级教育部门设立专门负责管理学前教育工作的机构，做到服务管理到位。
（二）合理布局。要将农村幼儿园布局调整列入农村中、小学布局调整计划，从而促使农村幼儿园网点分布的合理性。当前，应突出重点，着力加强乡镇中心幼儿园和村级幼儿园建设。乡镇中心幼儿园尤其村级幼儿园是我省农村幼儿园建设的薄弱环节，应当制定多种政策措施鼓励乡镇中心幼儿园和村级幼儿园的开办和发展。乡镇中心幼儿园，既可以公办，也可以民办，以公办为主，民办补充，多元化发展。首先要在没有中心幼儿园的乡镇建园。对已建立幼儿园的乡镇，应该加强管理，规范提高办园质量。村级幼儿园目前数量稀少，远远不能满足当地幼儿的入园需求，要整合社会资源配置，多方支援农村幼教事业。建议在新农村建设中提出，凡幼儿满20人的村子都要建立幼儿园。建立村级幼儿园，县、乡两级人民政府应该担当组织、协调的主要责任。园所的硬件设施，可利用中小学校舍布局调整后闲置的校舍办园。
（三）出台政策措施，鼓励、扶植、规范、引导农村民办幼儿园健康发展。农村民办幼儿园的发展在很大程度上弥补了我省农村学前教育资源的不足，在满足农民群众的需求上发挥了很大作用。吴起县以公办园为主导，公办民营、公民合办、民办公助等多种办园模式并存，鼓励和扶植民办园发展的做法，符合我省大多数地区农村实际情况，值得推广和借鉴。建议在支持和促进农村民办幼儿园健康发展的同时，狠抓强化管理和规范引导，出台我省农村民办学前教育扶植管理办法，重视提高民办园管理水平和专业化程度。要坚持幼儿园的公益性质，合理收费，实行评级分类，按类别等级和地域区别确定保育费标准，资助农村贫困家庭子女入园。要协调各相关职能部门，特别是教育、物价、卫生、防疫、消防、环保等部门，减免幼儿园申办和年审有关费用，减轻办园负担。要充分认识民办园在普及学前教育、缓解大中专学生就业压力、解放农村生产力等方面的重要作用，不排挤、不歧视，以支持求发展，以管理求提高。
（四）下大气力加强农村学前教育师资队伍建设。为了切实改变农村学前教育教师队伍整体素质，尤其是专业素质偏低的现状，建议完善政策措施，加大农村学前教育师资队伍的建设力度，具体可从六个方面着手：①制定、完善农村幼儿园教师工资待遇、社会保障制度和职称评定制度，改善农村幼儿园教师待遇，逐步做到民办园教师与公办园教师同工同酬，鼓励和保护农村幼儿教师安心从教，并吸引中师和中师以上学历的毕业生到农村幼儿园任教，以稳定农村幼儿教师队伍；②在高等院校和中等职业技术院校设置幼教专业，为发展农村学前教育培养教师；③对贫困地区可实行定向培养的办法，采取优惠政策，鼓励优秀青年回本乡本土为幼教事业做贡献；④对现有公、民办幼儿园教师实行必要的专业培训考核制度，建立省、市、县三级幼儿师资培训中心，免费培训农村公、民办幼儿教师；⑤严格准入制度，做到持证上岗；⑥在培训、进修、评优、奖励、职称评定等方面做到幼儿教师与小学教师同等对待。
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